年均2萬億投資仍存缺口 環(huán)保亟待引入市場“活水”
環(huán)保投資缺口巨大，僅靠政府顯然是不夠的，需要更多的社會資本參與進來。但也應看到，環(huán)保工程項目大多公益性比較強，回報率相對較低，企業(yè)投資意愿不強。在這樣的情況下，適時推進PPP模式，吸納民間資本投入環(huán)保領域，似乎是水到渠成。
年均2萬億投資仍存缺口 環(huán)保亟待引入市場“活水”
隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們的環(huán)保意識不斷增強，由此激發(fā)了在基礎設施、公共服務等領域規(guī)模巨大的環(huán)保投資需求，而以往的運作模式所存在的優(yōu)良資產(chǎn)少、現(xiàn)金流量小、融資能力不強、融資渠道單一、監(jiān)管能力弱以及公共服務差等問題日益凸顯。在這樣的情況下，如何才能引入社會資本的“活水”，提高環(huán)保投資的規(guī)模和效率呢?目前大熱的PPP模式是一個不錯的選擇。
缺口：環(huán)保投資總量不足
客觀地講，從20世紀80年代初至今，我國環(huán)保投資總量呈現(xiàn)穩(wěn)定的上升趨勢。尤其是最近幾年，環(huán)保投資有了迅猛發(fā)展，像“十二五”期間，環(huán)保投資額達到3.4萬億元，比“十一五”期間增長了62%。“十三五”期間，全國環(huán)保投入更預計將增加到每年2萬億元左右，社會環(huán)�？偼顿Y有望超過17萬億元。
盡管如此，相比于經(jīng)濟的發(fā)展，我國環(huán)保投資仍處于較低的水平。根據(jù)國際經(jīng)驗，經(jīng)濟發(fā)展過程中環(huán)保投資占GDP的比重達到1%~1.5%時，才能基本控制環(huán)境污染，阻止環(huán)境惡化;提高到2%~3%時，才能真正改善環(huán)境。歐美發(fā)達國家基本都在2%以上，比如美國2000年的時候就已經(jīng)達到2.6%，日本在上世紀80年代末期達到3.4%，而歐盟則一直維持在2%以上。而我國至今，環(huán)保投資占GDP總量的百分比最高都僅在1.5%左右浮動。
造成環(huán)保投資總量不足的原因有很多，但其中重要的一點就是長期以來我國投資結構不合理，投資渠道過于單一。回顧來看，以往我國大多數(shù)的環(huán)保工程項目的投融資主要依靠政府的財政撥款，銀行貸款、外資、國債等為輔助融資渠道，而由于受到諸多約束而進展緩慢。此外，我國環(huán)保工程的投資重點在工業(yè)污染防治領域，而對于城市環(huán)境基礎設施建設、跨區(qū)域環(huán)境綜合整治、中小企業(yè)污染防治方面投資甚小。
趨勢：PPP模式水到渠成
理論上講，PPP模式是為建設基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，公共機構與私營部門之間以特許權協(xié)議為基礎，達成的共同承擔責任和融資風險的伙伴式合作模式。具體來看，PPP模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。
此外，還值得注意的是，以前的BOT、EPC(Engineering-Procure-ment-Construction，即“設計—采購—建設”)等，在某種意義上，屬于PPP的具體運作模式。但相比而言，本輪PPP也存在著一些鮮明的特點：一是資金方面，傳統(tǒng)BOT項目的資本投入大多來自社會資本，而PPP項目的資金來源多元化，可能來自政府、社會資本合資。二是項目運營方面，傳統(tǒng)BOT項目前期由政府規(guī)劃設計、后期由社會資本建設運營，前后期銜接不夠?qū)е略O計不夠優(yōu)化和運營效率低下;另一種常見的EPC模式則使政府無法對項目全程控制，總承包方對項目所有環(huán)節(jié)負責，承擔較大風險;而PPP模式則是利益共享、風險共擔。
正因如此，近年來國家大力推進環(huán)保領域的PPP項目，出臺了一系列的政策措施。早在2013年，就發(fā)布了《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》。而環(huán)保部正在研究制定政府向社會購買環(huán)保服務相關政策，重點方向?qū)?a href="http://www.lsr-gz.com/">污水處理、垃圾無害化處理、環(huán)境監(jiān)測能力和保障水源地安全等服務業(yè)。
而前不久，住建部、國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、中國人民銀行五部門聯(lián)合印發(fā)了《關于進一步鼓勵和引導民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業(yè)的意見》，明確了民間資本可通過參與PPP項目、國有企業(yè)改制重組、獨資合資等直接投資方式、股權認購、產(chǎn)業(yè)投資基金等多種渠道進入包括環(huán)保在內(nèi)的諸多領域。同時，還提出要加大對民間資本的信貸支持力度，以及對污水和垃圾處理等企業(yè)提供參與電力直接交易的支持，以降低企業(yè)用電成本。
另外，根據(jù)分工，PPP領域劃分為基礎設施和公共服務兩大類，分別由國家發(fā)展改革委和財政部統(tǒng)籌負責。不久前，國家發(fā)展改革委向社會公開推介傳統(tǒng)基礎設施PPP項目1233個，其中環(huán)境保護項目23個，投資307.55億元;而財政部等20部門10月13日印發(fā)《關于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》中，市政工程與生態(tài)環(huán)保建設項目數(shù)量占項目總量百分比達到了52%。
綜上所述，環(huán)保領域?qū)嵤㏄PP模式已成趨勢。
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